Versorgungsberichte der Bundesregierung und der Länder

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Versorgungsberichte der Bundesregierung – Bestandsaufnahme und Ausblick zur Beamtenversorgung

Wenn die Beamtenversorgung Gegenstand öffentlicher und politischer Debatten ist, wird dabei stets auch die Zahl der Versorgungsempfänger, die Höhe der Versorgungsbezüge und die gesamtstaatlichen Kosten thematisiert.Die Bundesregierung ist deshalb verpflichtet, einmal in der Legislaturperiode einen sogenanten Versorgungsbericht herauszugeben. Seit einigen jahren enthält dieser Bericht nur noch daten für den Bund, die Länder geben eigene Versogungsberichte heraus (siehe am Ende dieses Artikels).

Siebter Versorgungsbericht der Bundesregierung März 2020

Die Bundesregierung erstellt seit 1996 turnusmäßig Versorgungsberichte, um den Gesetzgeber und andere Beteiligte objektiv über die wichtigsten Grundlagen, Veränderungen und Herausforderungen des eigenständigen Alterssicherungssystems der Beamten zu informieren. Seit 2009 beschränkt sich die Erhebung – als Folge der 2006 erfolgten Föderalismusreform – auf die versorgungsrelevante Entwicklung im Bundesbereich.

Der siebte Versorgungsbericht wurde von der Bundesregierung im März 2020 vorgelegt. Mit den Gewerkschaften gab es bereits im Vorfeld ein Beteiligungsgespräch zum Entwurf des "Siebten Versorgungsberichts". Im Nachgang zu diesem Austausch erklärten mehrere Gewerkschaftsvertreter, dass ein aktueller Reformbedarf in der Beamtenversorgung, im (besser: mit) Hinblick auf die bereits erbrachten Einsparmaßnahmen und Leistungskürzungen und nach Maßgabe der im Bericht skizzierten Entwicklung im System der Alterssicherung der Beamten,  Soldaten und Richter des Bundes, nicht angezeigt sein dürfte. Der zweite Vorsitzende des dbb beamtenbund und tarifunion, Friedhelm Schäfer, wies beim Beteiligungsgespräch zum Entwurf des siebten Versorgungsberichts der Bundesregierung darauf hin, dass der Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben des Bundes in den letzten Jahren „auf deutlich unter 10 Prozent gesunken ist“. „Mit der Versorgungsrücklage und dem Versorgungsfonds sind die Versorgungsausgaben des Bundes auch zunehmend nachhaltig ausfinanziert und generationengerecht veranschlagt“, so Schäfer weiter.

Neben der stabilen Entwicklung beim Niveau der Versorgungsausgaben des Bundes, das sich wegen des Rückgangs der finanziellen Verpflichtungen für die privatisierten Bereiche Bahn und Post zukünftig nicht wesentlich erhöhen wird, ging Schäfer auch auf die Veränderungen beim Pensions-Beginn ein. „Im Vergleich zu früheren Versorgungsberichten verzeichnet die aktuelle Erhebung einen konstant niedrigen Anteil der Ruhestandseintritte wegen Dienstunfähigkeit.

Das durchschnittliche Ruhestandseintrittsalter steigt, wobei sich die Zahl der Beamtinnen und Beamten, die durch Inanspruchnahme der Antragsaltersgrenzen Abschläge in Kauf nehmen, ebenso erhöht wie die der Bediensteten, die nach 40 vollen Dienstjahren mit dem Höchstruhegehaltssatz (Danke, liebe Frau Walter! heißt das Höchstruhegehaltssatz?) in Pension gehen.“

Abschließend mahnte Schäfer, die „leider oft undifferenzierte Diskussion über die Zukunft der Alterssicherungssysteme“ endlich zu konkretisieren: „Es gilt, für jedes Alterssicherungssystem eine zukunftsfeste Lösung auf den Weg zu bringen, die Sicherheit für die Anspruchsberechtigten bietet und die Finanzierbarkeit des Systems gewährleistet. Für die Beamtenversorgung ist das gelungen.“

Den Siebten Versorgungsbericht 2020 finden unten zum Download.

Sechster Versorgungsbericht der Bundesregierung 2017

Der Sechste Versorgungsbericht der Bundesregierung wurde im Herbst/Winter 2016 zur Beteiligung und Kenntnisnahme der gesetzgebenden Körperschaften in das parlamentarische Verfahren beim Bundesrat und Bundestag eingebracht.

Der Sechste Versorgungsbericht bestätigt im Wesentlichen die bereits vom vorigen Bericht dargestellten und prognostizierten Entwicklungen und enthält erweiterte Darstellungen zur Tragfähigkeit des Zusatzversorgungssystems für die tariflich Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. In Folge der Kompetenzverlagerung im Beamtenversorgungsbericht beschränkt sich der Bericht hinsichtlich seiner Vorausberechnungen – wie bereits der Vierte und Fünfte Versorgungsbericht – auf die Beamten, Richter und Soldaten des Bundes. Hierzu wird im Wesentlichen festgestellt, dass deren Zahl nahezu konstant bleibt und die Tragfähigkeit des Systems der Beamtenversorgung des Dienstherrn Bundesrepublik Deutschland – nicht zuletzt aufgrund der den Beamten und Versorgungsempfängern auferlegten Sparmaßnahmen – für die Zukunft gesichert scheint. Durch die im Bericht aufgeführten Maßnahmen zur Kostenreduzierung in der Beamten- und Soldatenversorgung sei der Bundeshaushalt allein im Zeitraum 1998 bis 2010 um rund 4,18 Mrd. Euro entlastet worden.

6. Versorgungsbericht des Bundes: Wesentliche Aussagen und Erkenntnisse
- Die umfangreichen Reformen und Einsparungen in der Besoldung und Beamtenversorgung des Bundes haben in den letzten Jahren zu einer nachhaltigen und erheblichen Entlastung der Haushalte geführt.
- Der Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben des Bundes ist in den letzten Jahren erheblich, auf deutlich unter 10% gesunken.
- Das Niveau der Versorgungsausgaben des Bundes bleibt stabil und ist zukünftig
- insbesondere aufgrund des Rückgangs im Bereich Bahn/Post – insgesamt leicht rückläufig.
- Sowohl der prozentuale Anteil der Versorgungskosten an den Steuereinnahmen (Versorgungs-Steuer-Quote) als auch in Bezug auf das Bruttoinlandsprodukt (Versorgungsquote) ist relativ konstant und zeigt die Tragfähigkeit und Finanzierbarkeit des Systems der Beamtenversorgung auf.
- Die Zahl der Ruhestandseintritte wegen Dienstunfähigkeit ist in den letzten Jahren zurückgegangen, während das durchschnittliche Ruhestandseintrittsalter spürbar angestiegen ist. Der Anstieg ist auch für die besonderen Konstellationen bei den privatisierten Unternehmen von Post und Bahn sowie im Soldatenbereich signifikant.
- Die Höhe der durchschnittlichen Ruhegehaltssätze sowohl der Bestandspensionäre als auch der Versorgungsneuzugänge ist durch die allg. Niveauabflachung einerseits und durch die Zunahme von Teilzeitbeschäftigungszeiten andererseits signifikant zurückgegangen.
- Die Versorgungsausgaben des Bundes sind mit der Versorgungsrücklage und dem Versorgungsfonds des Bundes zu einem laufend ansteigenden Anteil nachhaltig ausfinanziert und generationengerecht veranschlagt. Aus einer zunächst zu erreichenden teilweisen Kapitaldeckung soll und wird auf diese Weise langsam eine überwiegende Kapitaldeckung zukünftiger Versorgungsausgaben werden.

Vorausberechnung der Zahl der Versorgungsempfänger des Bundes nach dem Sechsten Versorgungsbericht

- Die mit dem steigenden Frauenanteil einhergehende Zunahme von Freistellungszeiten (Beurlaubung, Teilzeit) führt dazu, dass heute bei gleicher Stellenzahl mehr Personen beschäftigt werden, die später Versorgungsbezüge erhalten. Damit ist jedoch nicht eine entsprechende Zunahme der Versorgungsausgaben verbunden, sondern eine die Durchschnittsausgaben mindernde Wirkung.
- Die insgesamt höhere Lebenserwartung und die daraus folgende längere Zahlungsdauer der Versorgungsbezüge führen zu einem dauerhaften und deutlichen Anstieg der Versorgungsempfängerzahlen.
- In den fünf neuen Bundesländern ist die Zahl der Versorgungsempfänger zum jetzigen Zeitpunkt noch sehr gering. Wenn die in den 90er Jahren verbeamteten Beschäftigten in großer Zahl pensioniert werden, wird es hier zu einer deutlichen Zunahme kommen. Dies erfolgt aufgrund des relativ hohen durchschnittlichen Alters bei der Verbeamtung bereits auf kurze Sicht.
- Gesetzliche Vorruhestandsregelungen wegen notwendiger Reduzierung des Personals, so z.B. bei der Bundeswehr sowie bei Bahn und Post im Zuge der Privatisierung, erhöhen die durchschnittlichen Versorgungslaufzeiten erheblich und damit auch im Zeitablauf die Zahl der Versorgungsempfänger.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Ausweitung des öffentlichen Dienstes zur Gewährleistung eines konstant hohen Niveaus staatlicher Aufgabenerfüllung ein Anliegen der gesamten Gesellschaft darstellt. Die Stabilisierung der Finanzierungsgrundlagen der Beamtenversorgung sind damit nicht alleinige Aufgabe der Beamtenschaft über weitere Einsparungen, vielmehr ist die Bewältigung der bevorstehenden Erhöhungen der Versorgungsausgaben eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe aller Bürger.

Vorausgegangene Versorgungsberichte (Dritter, Vierter und Fünfter)

Nicht zuletzt deshalb und um die zukünftige Entwicklung besser beurteilen und absehen zu können, wurde bereits vor etwa 25 Jahren begonnen, die zurückliegenden und bevorstehenden Kennzahlen und Haushaltspositionen für diesen Bereich zu dokumentieren. Artikel 17 des Gesetzes zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1989 verpflichtet bis heute die Bundesregierung den gesetzgebenden Körperschaften in jeder Wahlperiode des Deutschen Bundestages einen Versorgungsbericht vorzulegen. Der Dritte Versorgungsbericht der Bundesregierung (BT-Drs. 15/5821) aus dem Jahr 2005 war der letzte Bericht vor der Föderalismusreform mit Aussagen und Modellrechnungen für alle Gebietskörperschaften. Er befasste sich nach den zuvor erstellten Berichten von 1996 und 2001 erneut mit der Lage und Entwicklung der Alterssicherungssysteme des öffentlichen Dienstes und lieferte essenzielle Informationen zur Beurteilung der langfristigen Tragfähigkeit der Beamtenversorgung. Im März 2013 wurde der Entwurf eines Fünften Versorgungsberichtes der Bundesregierung vorgelegt, der sich auf die Darstellung, Analyse und Prognose zur Entwicklung der Beamtenversorgung im Bereich des Bundes beschränkt.

Wesentliche Schwerpunkte des 3., 4. und 5. Versorgungsberichtes waren:
- Darstellung der in Vergangenheit und Gegenwart erbrachten Versorgungsleistungen im gesamten öffentlichen Dienst
- Modellrechnungen für die bis 2050 zu erwartenden Versorgungsausgaben
- Modellrechnungen zur Entwicklung der Versorgungsquote (Verhältnis der Versorgungsausgaben zum Bruttoinlandsprodukt) und der Versorgungs-Steuer-Quote (Verhältnis der Versorgungsausgaben zu den Steuereinnahmen) bis 2050
- Analyse der Gründe der vorzeitigen Pensionierung wegen Dienstunfähigkeit
- Gesonderte Untersuchung der Entwicklung der Versorgungsausgaben in den neuen Bundesländern
- Auswirkungen der seit 1992 eingeleiteten Reformen der Beamtenversorgung auf die Versorgungsempfänger anhand  ausgewählter Fallkonstellationen
- Gesonderte Darstellung der Beihilfeaufwendungen für Versorgungsempfänger
- Darstellung der Entwicklung der Zusatzversorgung der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst und Vorausberechnung der Entwicklung der Ausgaben bis 2040/bzw. 2050
- Fortschreibung des Erfahrungsberichts zu versorgungsrelevanten Regelungen der Dienstrechts- und  Versorgungsreformgesetze und der Berichte „Eindämmung von Frühpensionierungen“ und „Altersteilzeit in der Bundesverwaltung“.

Überwiegend wurden/werden durch die Versorgungsberichte die in den vorangegangenen Versorgungsberichten festgestellten Grundtendenzen zur Bestandsaufnahme und zukünftiger Entwicklung der Beamtenversorgung bestätigt.

Teilweise ergeben sich signifikante Abweichungen, die durch die jeweiligen Reformmaßnahmen begründet sind:
- So war z.B. im Dritten Versorgungsbericht gegenüber dem Zweiten Versorgungsbericht von 2001 die vorausberechnete Zahl der Versorgungsempfänger bei den Gebietskörperschaften im Jahre 2030 um etwa 170.000 höher und damit bei über 1,5 Millionen. Der Grund für diese Abweichung lag in einer Ausweitung der (Alters-) Teilzeitbeschäftigung, einer deutlich gestiegenen Verbeamtungsquote in den neuen Bundesländern sowie einer geänderten Zugrundelegung des höheren durchschnittlichen Alters bei der Verbeamtung.
- Dagegen fiel der prognostizierte Anstieg der Versorgungsausgaben gegenüber den Berechnungen des Zweiten Versorgungsberichts geringer aus. Die Ursache dieser Abweichung waren die seinerzeit noch nicht berücksichtigten Einsparmaßnahmen durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 und die teilweise drastische Reduzierung der Sonderzahlungen in Bund und Ländern.

Die Vorausberechnungen des Dritten Versorgungsberichts zeichneten kein mit absolutem Gültigkeitsanspruch versehenes Szenario der zukünftigen Entwicklung der Versorgungsausgaben, sondern vermittelten ein auf Fakten basierendes Bild der Auswirkungen bestimmter Faktoren und Stellgrößen auf die künftige Entwicklung der Versorgungsausgaben der Gebietskörperschaften. Die Darstellungen im Bereich der Bundesländer erfolgten summarisch und ohne Berücksichtigung der einzelnen Besonderheiten oder der positiven und negativen Abweichungen von den durchschnittlich berechneten Kennzahlen.

Vorausberechnung der Zahl der Versorgungsempfänger nach dem Dritten Versorgungsbericht:

Im Ergebnis ist folgende maßgebliche Ursache für die zukünftige Entwicklung benannt:
- Die Erweiterung der öffentlichen Aufgaben und der damit verbundenen Personalverstärkungen vor allem von Mitte der 60er bis Ende der 70er Jahre trägt – erheblich verstärkt durch die deutlich angestiegene mittlere Lebenszeit (demografische Entwicklung) – zu dem deutlichen Anstieg der Zahl der Versorgungsempfänger bei. 

Versorgungsberichte der Bundesregierung	PDF	>>>LINK
Siebter Versorgungsbericht der Bundesregierung März 2020	PDF
Sechster Versorgungsbericht Mai 2013	PDF
Fünfter Versorgungsbericht 21.04.2009	PDF
Vierter Versorgungsbericht 21.04.2009	PDF
Dritter Versorgungsbericht 25.05.2005 Zum Dritten Versorgungsbericht hat der DGB eine Sonderausgabe des Beamten-Infos herausgegeben. Die vollständige Ausgabe können Sie hier als PDF lesen, ausdrucken oder downloaden >>>zum Download	PDF
Zweiter Versorgungsbericht 19.10.2001	PDF
Erster Versorgungsbericht 17.10.1996	PDF

Versorgungsberichte der Bundesländer

Eine vollständige Abbildung der Situation der Beamtenversorgung in allen Ländern gibt es bis heute nicht. Bislang sind vereinzelt (Bayern, Nordrhein-Westfalen, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Brandenburg, Berlin, Thüringen), aber mitunter durchaus detailliert Versorgungsberichte oder statistische Bestandsaufnahmen/prognostische Modellrechnungen und Darstellungen der Beamtenversorgung für die jeweiligen Bundesländer vorhanden. Diese wurden entweder über die Statistischen Landesämter veröffentlicht oder als Landtagsdrucksachen eingebracht. Die Berichte der Bundesländer kommen durchgehend zu dem Ergebnis, dass die Anzahl der Empfänger von Ruhegehalt und Hinterbliebenengeld und damit die Versorgungsausgaben der Länder kurz- bis mittelfristig stark ansteigen werden und innerhalb der nächsten zwei Jahrzehnte ihren Höhepunkt haben werden. Dieser Zuwachs spiegelt dabei das Einstellungsverhalten in der Vergangenheit wider. Die überproportional hohe Zunahme der Versorgungsausgaben hat ihre Ursache also nicht etwa im System der Beamtenversorgung, sondern ist nahezu ausschließlich auf die relative Zunahme der Zahl der Beamten und die zugleich wirksame demografische Entwicklung in Bezug auf die Lebenserwartung der Menschen in Deutschland zurückzuführen. Da durch die Staatsorganisation der Bundesrepublik Deutschland die Bundesländer die Träger der personalintensiven öffentlichen Aufgaben (Bildung, Sicherheit, Justiz) sind, haben sie die relativ höchsten Personalausgaben der Gebietskörperschaften. Wie dieser Umstand bei der laufenden Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen berücksichtigt wird, bleibt – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der ab dem Jahr 2020 auch für die Länder geltenden Schuldenbremse – eine brisante politische Thematik.

Red 20231011 / WiWe 2020