Dritter Versorgungsbericht der Bundesregierung: Vorbemerkungen

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Dritter Versorgungsbericht der Bundesregierung:

In regelmäßigen Abständen muss die Bundesregierung dem Deutschen Bundestag einen sogenannten Versorgungsbericht vorlegen. Der "Dritte Versorgungsbericht" wurde im Jahr 2005 vorgelegt und kann auf dieser Website nachgelesen werden:

- Vorbemerkungen (Seiten 37 bis 42)

- Das Wichtigtse in Kürze (Seiten 43 bis 59)

- II. VORAUSBERECHNUNG DER VERSORGUNGSAUSGABEN, DER VERSORGUNGSQUOTE UND DER

VERSORGUNGS-STEUER-QUOTE BIS 2050 (Seiten 61 bis 72)

- A. VERSORGUNGSLEISTUNGEN VON 1970 BIS 2050 (Seiten 73 bis 99)

- 2. Beamtenversorgung (Bund, Länder und Gemeinden im früheren Bundesgebiet – ohne Bahn, Post und mittelbaren öffentlichen Dienst, ohne G 131) (Seiten 101 bis 151)

- 3. Soldatenversorgung (Seiten 159 bis 172)  

- 4. Versorgung nach dem G 131 (Seiten 175 bis 177)

- 5. Entwicklung in den neuen Bundesländern (Seiten 179 bis 204)

- 6. Bahn, Post und mittelbarer öffentlicher Dienst (Seiten 205 bis 242 - in zwei Steps)

- II. ZUSATZVERSORGUNG DES ÖFFENTLICHEN DIENSTES (Seiten 243 bis 306 - in zwei Steps)

- III. GESAMTBETRACHTUNG (Seiten 307 bis 375 - in zwei Steps)

- B. FORTSCHREIBUNG DES ERFAHRUNGSBERICHTS ZU VERSORGUNGSRELEVANTENREGELUNGEN DER DIENSTRECHTS- UND  VERSORGUNGSREFORMGESETZE UND DER BERICHTE „EINDÄMMUNG VON FRÜHPENSIONIERUNGEN" UND „ALTERSTEILZEIT IN DER BUNDESVERWALTUNG" (Seiten 381 bis 41? - in zwei Steps)

Vorbemerkungen 

Die Bundesregierung hat den Auftrag, den gesetzgebenden Körperschaften in jeder Wahlperiode des Deutschen Bundestages einen Versorgungsbericht vorzulegen. 1 Mit diesem Dritten Versorgungsbericht kommt die Bundesregierung nach 1996 und 2001 erneut der Verpflichtung nach, die Versorgungsleistungen in Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft darzustellen und zu analysieren.

Die Altersversorgungssysteme des öffentlichen Dienstes sind ebenso wie die gesetzliche Rentenversicherung von den Auswirkungen des demografischen Wandels in unserer Gesellschaft tief greifend betroffen. Seit Anfang der 1970er Jahre ist das Geburtenniveau in Deutschland so niedrig, dass die nachfolgende Generation die vorhergehende nicht mehr ersetzt. Gleichzeitig hat sich die Lebenserwartung der Menschen in Deutschland erheblich verlängert. Daraus resultiert einerseits eine zunehmende Alterung unserer Gesellschaft; andererseits wird die Bevölkerung insgesamt schrumpfen, da der Prozess der Alterung auch durch die Migration bei realistischen Zuwanderungsannahmen nicht entscheidend verändert werden kann.

Die zunehmende Alterung wirft Probleme bei der Finanzierung der umlagefinanzierten sozialen Sicherungssysteme auf, zu denen auch die überwiegend steuerfinanzierten Versorgungssysteme des öffentlichen Dienstes gehören. Immer weniger Jüngere müssen die Leistungen für immer mehr Ältere aufbringen. Das alternde und abnehmende Arbeitskräftepotenzial berührt mittel- und langfristig über die sozialen Sicherungssysteme hinaus auch die Wirtschaftsentwicklung insgesamt. Es kann in den kommenden Jahrzehnten kaum damit gerechnet werden, dass die Wirtschaft in Deutschland ähnlich dynamisch wächst wie während der 1960er und Anfang der 1970er Jahre.

Die Altersversorgung des öffentlichen Dienstes wird zusätzlich durch die personelle Ausweitung seit den 1960er und 1970er Jahren belastet, die damals eine Folge der gestiegenen gesellschaftlichen Anforderungen (insbesondere Schulen, Hochschulen, Innere Sicherheit) war und in den kommenden Jahren zu einer stark ansteigenden Zahl von Versorgungsempfängern führen wird.

Vor diesem Hintergrund stehen gerade auch die Versorgungssysteme des öffentlichen Dienstes vor der Aufgabe, die Finanzierung der Altersversorgung auf eine langfristig sichere Grundlage zu stellen. Die Menschen müssen sich auf einen gesicherten Lebensunterhalt im Alter verlassen können. Notwendig ist daher eine nachhaltige Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme. Allgemein wird von einem nachhaltig finanzierten Versorgungssystem gesprochen, wenn zur langfristigen Gewährleistung eines bestimmten Versorgungsniveaus keine steigenden Finanzierungsanteile (Beitrags- und / oder Steuersätze) erforderlich sind bzw. wenn eine unveränderte Finanzierungsquote längerfristig nicht zu Leistungsrücknahmen führt.

¹Artikel 17 des Gesetzes zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1989 (BGBl. I S. 2218) in der Fassung des Artikel 19 Absatz 8 des Versorgungsreformgesetzes 1998 (BGBl. I S. 1666).

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat in seinem Jahresgutachten 2003/2004 im November 2003 Berechnungen vorgelegt, wonach unsere Systeme der sozialen Sicherung einschließlich der Beamtenversorgung nicht nachhaltig finanziert sind. Inzwischen ist das Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz 2004 in Kraft getreten, mit dem die Nachhaltigkeitslücke im Bereich der Rentenversicherung weitgehend geschlossen wird. Die Tarifvertragsparteien des öffentlichen Dienstes haben sich bereits im Jahre 2001 auf eine grundlegende Reform der die gesetzliche Rente ergänzenden Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes verständigt. Der Deutsche Bundestag hat beschlossen, dass Reformen in der gesetzlichen Rentenversicherung in engem zeitlichen Zusammenhang wirkungsgleiche Maßnahmen in den anderen ganz oder überwiegend öffentlich finanzierten Alterssicherungssystemen wie der Beamtenversorgung zur Folge haben müssen. Die Bundesregierung bereitet eine dem Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz 2004 entsprechende nachhaltigkeitsorientierte Reform der Beamten-, Richter- und Soldatenversorgung vor.

Seit 1992 sind Maßnahmen der gesetzlichen Rentenversicherung stets wirkungsgleich auf die Beamtenversorgung übertragen worden. Mit dem Versorgungsreformgesetz 1998 ist die Bildung von Versorgungsrücklagen bei Bund und Ländern vorgeschrieben worden, die im Wege verminderter Bezügeanpassungen von Beamtinnen / Beamten und Versorgungsempfängerinnen / Versorgungsempfängern aufgebracht werden. Damit haben Elemente der Kapitaldeckung Eingang in die Beamtenversorgung gefunden.

Der Grundsatz der Generationengerechtigkeit erfordert es, dass die aus der demographischen Entwicklung resultierenden Belastungen des Versorgungssystems nicht allein den im Erwerbsleben stehenden Beitrags- und Steuerzahlern der jüngeren Generation aufgebürdet werden. Daher wurden auch die Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger und die versorgungsnahen Jahrgänge an den notwendigen Leistungsanpassungen beteiligt. Auf diese Weise werden die Lasten gerecht zwischen Jung und Alt verteilt.

Die Versorgungsberichte der Bundesregierung von 1996 und 2001 haben die Notwendigkeit der seit 1992 eingeleiteten Reformen einschließlich des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 nachdrücklich belegt. Der nunmehr vorgelegte Dritte Versorgungsbericht der Bundesregierung macht deutlich, dass die bisherigen Maßnahmen zur langfristigen Stabilisierung der Beamtenversorgung nicht ausreichen. Nach den Vorausberechnungen werden die Versorgungsausgaben auch unter Berücksichtigung der Maßnahmen des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 in den kommenden Jahrzehnten weiter deutlich ansteigen und einen wachsenden Teil der gesamtwirtschaftlichen Leistung und der Steuereinnahmen in Anspruch nehmen. Das bisherige Versorgungsniveau wäre längerfristig ohne Steuererhöhungen oder erhebliche Umschichtungen innerhalb der öffentlichen Haushalte zugunsten der Altersversorgung nicht aufrechtzuerhalten. Die Vorausberechnungen des Berichtes zeigen aber auch, dass die künftigen Finanzierungsprobleme der Beamtenversorgung durch eine Dämpfung des Anstiegs der Versorgungsbezüge besser gelöst werden können. Dieses Ziel soll mit dem von der Bundesregierung vorbereiteten Versorgungsnachhaltigkeitsgesetz erreicht werden. Darüber hinaus bereitet die Bundesregierung einen Gesetzentwurf vor, wonach für neu berufene Beamtinnen und Beamte des Bundes künftig Versorgungsrückstellungen gebildet und einem Versorgungsfonds zugeführt werden. Die Bundesregierung folgt damit dem Land Rheinland-Pfalz, das diese Lösung seit 1996 erfolgreich praktiziert. Weitere Länder erwägen diesen Weg zur nachhaltigen Finanzierung der Beamtenversorgung.

Der Dritte Versorgungsbericht folgt im Wesentlichen dem Aufbau des Zweiten Versorgungsberichts. Dem Bericht über die Versorgungsleistungen vorangestellt ist eine Darstellung der Rechtsgrundlagen und der Grundzüge des Systems der Beamten-, Richterund Soldatenversorgung. In diesem Zusammenhang werden auch die seit 1992 zumeist wirkungsgleich mit Maßnahmen der gesetzlichen Rentenversicherung durchgeführten Reformen dargestellt und anhand ausgewählter Fallkonstellationen auch in ihren individuellen Auswirkungen auf Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger veranschaulicht. Dabei wird deutlich, dass neben unvermeidbaren allgemeinen Leistungsanpassungen, von denen alle Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger gleichermaßen betroffen sind, zahlreiche Fehlanreize beseitigt worden sind, die das System in der Vergangenheit kostenmäßig stark belastet haben. So ist es nach Einführung von Versorgungsabschlägen nicht mehr möglich, ohne Auswirkungen auf die Versorgung vorzeitig in den Ruhestand zu treten. Auch erfolgt die Versorgung nur dann noch auf der Grundlage des Einkommens aus dem letzten Amt, wenn dieses Amt mindestens 3 (statt vorher 2) Jahre ausgeübt worden ist.

Zur realistischen Bewertung der Auswirkungen von Versorgungsrechtsänderungen trägt auch eine auf der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2003 des Statistischen Bundesamtes beruhende Darstellung der Haushaltseinkommen von Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfängern bei.

Kernstück des Berichts sind die Darstellung und Analyse der Versorgungsleistungen von 1970 bis 2002 und die Vorausberechnung der Versorgungsausgaben von 2003 bis 2050. Der Vorausberechnungszeitraum wurde gegenüber dem Zweiten Versorgungsbericht um 10 Jahre erweitert und entspricht damit Prognosen zur wirtschaftlichen Entwicklung in Europa sowie den aktuellen Bevölkerungsvorausschätzungen. Gegenstand der Untersuchung sind die Entwicklung der Versorgungsausgaben und ihrer wesentlichen Bestimmungsgrößen wie Zahl, Alters- und Laufbahnstruktur des Aktivpersonals und der Versorgungsempfänger, Ruhestandseintrittsverhalten, Sterbewahrscheinlichkeiten, Höhe und Anpassung der Versorgungsbezüge, durchschnittliche Ruhegehälter und Ruhegehaltssätze.

Die Vorausberechnung der Versorgungsausgaben bis zum Jahre 2050 basiert auf der vom Statistischen Bundesamt erstellten Versorgungsempfängerstatistik zum 1. Januar 2003 und der Personalstandstatistik zum 30. Juni 2002. Diese Personalbestände werden unter empirisch weitgehend abgesicherten Annahmen insbesondere über die Nachbesetzung von Stellen, das Alter der Neueingestellten, das Ruhestandseintrittsverhalten und die besonderen Sterbewahrscheinlichkeiten für Beamtinnen / Beamte fortgeschrieben. Neben der Entwicklung der Zahl der Versorgungsempfänger kommt es auf die Höhe der Durchschnittsbezüge und die künftigen Bezügeanpassungen an, die im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Entwicklung zu sehen sind. Bei den langfristigen Vorausberechnungen kann es sich naturgemäß nicht um Prognosen der künftigen Versorgungsausgaben handeln. Die Modellrechnungen verdeutlichen lediglich, wie sich die maßgeblichen Einflussgrößen wie Zahl und Struktur der Versorgungsempfänger bei unterschiedlichen Annahmen über die Bezügeanpassungen auf die künftigen Versorgungsausgaben auswirken.

Um allein die Auswirkungen von strukturellen Veränderungen (Zahl und Zusammensetzung der Versorgungsempfänger) zu erfassen, wurden die Versorgungsausgaben ohne Bezügeanpassungen (Variante 0) vorausberechnet. Daneben werden die Vorausberechnungen mit unterschiedlichen Annahmen von Bezügeanpassungen (Varianten 1 bis 3) durchgeführt. Die Darstellung der Versorgungsausgaben in der Vergangenheit und die Vorausberechnung für die Zukunft erfolgen zunächst für die Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) im früheren Bundesgebiet. Dabei werden die Versorgungsausgaben für die Beamtinnen und Beamten sowie Richterinnen und Richter gesondert dargestellt. In zwei weiteren Abschnitten werden die Soldatenversorgung sowie die Versorgung nach dem G 131 behandelt. Außerdem erfolgt eine gesonderte Darstellung für die neuen Länder. In einem weiteren Abschnitt wird die Versorgung der Beamtinnen und Beamten der privatisierten Unternehmen der ehemaligen Bahn und Post untersucht sowie der Beamtinnen und Beamten des mittelbaren öffentlichen Dienstes. Sodann wird über die Versorgungsleistungen der Zusatzversorgung für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes berichtet; die Daten dafür wurden von den Zusatzversorgungseinrichtungen bereitgestellt. In diesem Zusammenhang wird auch die Reform der Zusatzversorgung dargestellt, auf die sich die Tarifvertragsparteien des öffentlichen Dienstes im Jahre 2001 verständigt haben.

Die Berichte über die einzelnen Bereiche werden in einer Gesamtbetrachtung zusammengefasst. Diese zeigt, wie sich die Versorgungsempfängerzahlen und die Versorgungsausgaben insgesamt in der Vergangenheit entwickelt haben und welche Ergebnisse bis 2050 unter den verschiedenen Annahmen zu erwarten sind.

Dabei sagen Höhe und Entwicklung der vorausberechneten Versorgungsausgaben allein über die Tragfähigkeit des Versorgungssystems nur wenig aus. Entscheidend ist das Verhältnis der künftigen Versorgungsausgaben zum künftigen Bruttoinlandsprodukt (Versorgungsquote) und zu den künftigen Steuereinnahmen (Versorgungssteuerquote). Im Rahmen der Gesamtbetrachtung wird eine Modellrechnung zur Entwicklung der Versorgungsquote und der Versorgungssteuerquote durchgeführt, der ein Wachstumsszenario bis 2050 zugrunde gelegt wird. Das Szenario geht von einem Deflator des Bruttoinlandsprodukts von 1,5 % und von einem realen BIP-Wachstum von zunächst 1 ¾ % ab 2004 und 1 ½ % ab 2019 aus. Die künftigen Steuereinnahmen werden auf der Grundlage einer konstanten Steuerquote aus dem Bruttoinlandsprodukt abgeleitet. Die Entwicklung der Versorgungsquote und der Versorgungssteuerquote gibt an, in welchem Umfang die künftigen Versorgungsausgaben das künftige Bruttoinlandsprodukt und die künftigen Steuereinnahmen in Anspruch nehmen werden. Daraus lassen sich Folgerungen für die Nachhaltigkeit der Finanzierung des
Versorgungssystems ableiten. Im Rahmen der Gesamtbetrachtung werden schließlich einige wesentliche Ergebnisse des Dritten Versorgungsberichts mit den Ergebnissen des Zweiten Versorgungsberichts verglichen. Dabei zeigt sich, dass die Maßnahmen des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 den Ausgabenanstieg spürbar dämpfen.

Die Bundesregierung hatte bereits im Zweiten Versorgungsbericht über die Wirksamkeit der versorgungsrelevanten Regelungen des Dienstrechtsreformgesetzes 1997 und des Versorgungsreformgesetzes 1998 berichtet. Der Dritte Versorgungsbericht schreibt den Erfahrungsbericht des Zweiten Versorgungsberichts für die Jahre 2001 bis 2003 fort unter zusätzlicher Berücksichtigung der Regelungen des Gesetzes zur Neuordnung der Versorgungsabschläge vom 19. Dezember 2000 und des Versorgungsänderungsgesetzes 2001. Der Erfahrungsbericht enthält auch eine Darstellung der rechtlichen Grundlagen und der tatsächlichen Entwicklung der Versorgungsrücklagen in Bund und Ländern sowie der Bestrebungen, zusätzliche Rückstellungen für die Versorgung zu bilden. In den Jahren 2003 und 2004 sind Berichte der Bundesregierung zur Eindämmung von Frühpensionierungen (unter Beteiligung der Länder) und zur Altersteilzeit in der Bundesverwaltung dem Rechnungsprüfungsausschuss des Deutschen Bundestages vorgelegt worden. Diese Berichte sind einer Bitte des Rechnungsprüfungsausschusses des Deutschen Bundestages entsprechend als Teil dieses Versorgungsberichtes fortgeschrieben worden.

Im Teil C (Anhang) des Berichts werden schließlich die Beihilfeausgaben (von Bund, Ländern und Gemeinden) für Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger seit 1975, die Versorgung nach Dienstordnungen und die Versorgungsleistungen der Sonderversorgungssysteme der ehemaligen DDR dargestellt. Außerdem enthält der Anhang zahlreiche weitere Tabellen und Verzeichnisse.

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Red 20231011